«Чего-то хотелось: не то конституции, не то севрюжины с хреном, не то кого-нибудь ободрать». «Совет Федерации»

Продолжение. Начало 13.04 2020
«Век»: Создаётся впечатление, что внесённые в Конституцию поправки ещё более расширяют и без того уже широкие полномочия президента. Так ли это?
Партнёр юридической фирмы ФБК Legal Александр Ермоленко:
Я не думаю, что это такое уж расширение. Во-первых, Конституция у нас уже была так изначально написана, чтобы у президента было много полномочий. То есть, получалось, что он и арбитр в системе разделения властей и в то же время у него в системе исполнительной власти очень значительные полномочия, то есть он, по сути, и глава исполнительной власти. Это, скажем так, такая «французская модель», с сильным президентом, но только без некоторых сдерживающих механизмов. Поэтому, что-то добавлять, что бы Президент не мог бы делать, а теперь он может, я думаю, что это не принципиально. То есть наша суперпрезидентская модель, она и при том варианте конституции спокойно утвердилась, поэтому я думаю, что то, что там написано сейчас, это не сильно меняет дело. В каком-то смысле да, добавляются полномочия президенту.
Кандидат юридически наук, адвокат Коллегии адвокатов Москвы «Улищенко и партнеры» Дмитрий Чекулаев:
Когда президент анонсировал роспуск Правительства РФ и внесение поправок в Конституцию с целью усилить парламентскую власть — народ обрадовался. Но я как юрист, прежде всего, читаю и верю документу (сам текст законопроекта о поправках), а там написано абсолютно другое: появляются новые полномочия у президента, закрепляется конституционный статус Госсовета, уменьшается количество судей Конституционного Суда РФ и лишь одна поправка усиливает парламентскую власть.
Адвокат Сергей Николаев:
Поправки предусматривают не только значительное, но и качественное расширение полномочий президента. Это можно сравнить с решением Сталина в мае 1941 года стать официальным руководителем государства, председателем Правительства, хотя до этого он никаких официальных постов не занимал. В данном случае президент одновременно становится лидером Правительства. По сути, вся правоохранительная и судебная система, в том числе Конституционный суд, уже на уровне Конституции переподчиняются лично президенту. Парламент становится декоративным, поскольку Конституционный суд в любой момент может признать любой закон не соответствующим Конституции. Вето президента можно (теоретически) преодолеть, а заключение Конституционного суда — никак. К тому же полномочия Конституционного суда неограниченно расширяются (ч.8 ст.125), что позволяет без всяких изменений в Конституции любым способом применять, изменять, отменять любые нормы.
«Век»: Можно ли считать, что поправки фактически изменили Конституцию и теперь РФ становится больше авторитарной, нежели демократической страной?
Партнёр юридической фирмы ФБК Legal Александр Ермоленко:
Нет, нельзя, потому что те механизмы, которые есть, например, отстранение от должности судей Конституционного и высших судов Советом федерации, одобрение нижней палатой парламента нового состава Правительства — это всё вполне используемые механизмы. То есть каждый по отдельности механизм, он, в принципе, безвреден. На самом деле картина складывается из совокупности — какие механизмы мы для себя набираем и чем мы уравновешиваем. И если мы уравновешиваем и у нас получается как сейчас, допустим, что силовые ведомства напрямую подчиняются президенту, он сам формирует Правительство и отправляет его в отставку. Плюс у нас ещё и «полуторапартийная система», то есть система с выраженным доминированием одной партии.
И всё это вместе уже даёт картину без полутонов, то есть сейчас тоталитаризм он, на самом деле, сдерживается, если брать с политической и юридической точек зрения, только личностью самого Владимира Путина. Другими словами, всё зависит от того, насколько лично он «кровожаден».
Вот сейчас, вроде бы — нет. Поэтому сейчас и не происходит никаких безобразных вещей по типу Латинской Америки или Африки. Полномочий достаточно. Полномочий для добрых дел точно так же достаточно, как и для недобрых. Это просто такая фигура… Какой человек будет на этом месте, так у нас всё и будет. То есть его сейчас нечем ни уравновесить, ни проконтролировать.
И это так и было, потому что с тех пор, как сложилась «полуторапартийная система» и парламент стал подконтрольным президенту, чего при Борисе Ельцине не было, вот с тех пор всё это стало происходить.
Кандидат юридически наук, адвокат Коллегии адвокатов Москвы «Улищенко и партнеры» Дмитрий Чекулаев:
По поводу авторитарности не соглашусь. Россия, несмотря на наличие декларативной нормы в Конституции о народовластии (демократии), является de facto авторитарным (не путать с тоталитарным!) государством с непропорциональными, за счет других властей, сильными президентскими полномочиями. И в этой части изменения в Конституции баланс властей принципиальным образом не изменяют.
Адвокат Сергей Николаев:
А Советский Союз в 1939 году был какой страной? А в 1981 году? При наличии Конституции, полноценной судебной системы, Парламента (причем состоящего из реальных ткачих, трактористов, оленеводов и военных, а не из профессиональных депутатов), вдобавок еще систем партийного контроля и народного контроля? Демократия — это система сдержек и противовесов для ограничения и контроля власти. Демократия — это всегда конфликт и гражданское противостояние в обществе, это категорическая независимость ветвей власти, это реальная судебная защита. А «солидарность» — это всегда авторитаризм.
«Век»: К ст. 81отдельно добавлен пункт об обнулении сроков действующего президента. Получается, что этот пункт введён в Конституцию специально для действующего президента и при случае его ухода с поста он будет аннулирован? Насколько вообще приемлемо подобное «обнуление» и есть ли прецеденты в мировой практике?
Партнёр юридической фирмы ФБК Legal Александр Ермоленко:
Знаете, потерявши голову по волосам не плачут. Юридическая техника тут хромает, конечно, но не этот недостаток в поправке главный. Этот процесс в достаточной мере запрограммирован. Мы всё это видим на примере среднеазиатских республик бывшего СССР, мы видим это на примере Латинской Америки, Африки, в которых нет каких-то ярко выраженных демократических традиций, как в Европе и которые берут себе, по сути, европейские модели Конституции. Потом это всё превращается в то, во что превращается. То есть мы ещё довольно долго держались.
Сейчас это выглядит так, что конкретно Владимир Путин и конкретно Дмитрий Медведев, на них не распространяется вот это вот ограничение по двум срокам. А на всех остальных распространяется.
Вообще, если брать конституциализм, как идею, то одним из столпов, наряду с разделением властей, наряду с равенством перед законом и судом, наряду со свободой слова (какие-то есть постулаты этого учения), так вот один из постулатов — это сменяемость власти, сменяемость первого лица. Этого, конечно, может не происходить. То есть, если он народу нравится, то почему бы и нет. Многие так и рассуждают.
Но история учит, что этого нельзя делать, что даже самые лучшие люди и, может быть, Путин даже не самый плохой человек в этом смысле, потому что он действительно долго держится и за это время можно было бы какие-то безобразия натворить. А он в принципе ещё пытается оставаться в рамках. Эта ситуация не украшает его в целом, но просто на самом деле могло быть и хуже. Если мы посмотрим на Белоруссию или Туркмению с её золотыми статуями — люди вот так вот делают.
И народ голосует. Голосование народа в данном случае — идея конституционная и философская в том, что что бы не думал об этом народ, как бы ни был прекрасен человек, его всё равно надо менять. Этот пост, это бремя, эта власть, она его изнашивает. Он ничего сам не может с этим поделать, его всё равно надо менять. Это и для него хорошо и для нас.
Но эта мысль, она не понятна. Она, к сожалению, не понятна большинству людей, я имею ввиду тем, которые будут голосовать и поэтому говорят, что если Президент хороший, то зачем его менять. Просто он не может оставаться хорошим очень долго. На примере Путина мы это как раз видим — как он начинал и к чему сейчас пришёл.
Кандидат юридически наук, адвокат Коллегии адвокатов Москвы «Улищенко и партнеры» Дмитрий Чекулаев:
Термин «аннулирование сроков президента», который имеет в нашем контексте значение «долгое правление одного конкретного президента В. В. Путина», на мой взгляд, звучит красиво, но не очень актуален в настоящее время. Неизвестно, сможет ли физически В. В. Путин в 2024 году баллотироваться на пост Президента России в силу возраста и иных факторов. Но меня, как юриста, возмущает сама юридическая возможность аннулирования сроков с учётом принципа недопустимости обратной силы закона и позиций, ранее выраженных Конституционным судом РФ. Если перед В. В. Путиным стояла задача сохранить власть президента и свое личное влияние на все ветви власти после 2024 года, то, на мой взгляд, следовало более изящно подходить к вопросами такого контроля, а не нарушать фундаментальные принципы права путем многочисленных поправок в Основной закон страны. Но это уже вопрос уровня профессиональной компетенции лиц, которые готовили текст поправок в Конституцию.
В мировой практике существует довольно много прецедентов так называемого «обнуления» президентских сроков. Но хочу обратить внимание, что все они касаются либо постсоветских государств (Беларусь, Киргизия), либо стран с низким уровнем демократизации общества (Перу, Венесуэла и др.).
Адвокат Сергей Николаев:
Я считаю этот пункт ширмой, успешно скрывающей реальные антидемократические изменения, сводящие к нулю смысл главы второй Конституции.
Но в международной практике в подобных ситуациях, в любом случае предусмотрены выборы. Не выберете «действующего президента» — и весь смысл этой поправки пропадает автоматически.
Введите вместо должности президента должность канцлера, премьер-министра, воеводы и выбирайте его на здоровье без всяких «обнулений». Это ширма.
«Век»: Ст. 95 теперь предусматривает пожизненное сенаторство президента после его отставки, если он того пожелает. Есть ли прецеденты в мировой практике?
Партнёр юридической фирмы ФБК Legal Александр Ермоленко:
Да, такое тоже есть. Допустим, в той же самой Франции бывший президент после своего переизбрания становится членом Конституционного совета, Конституционного суда, по-нашему. И тоже пожизненно. В Италии, например, бывший президент становится сенатором.
Но это ни на что не влияет. Когда есть демократическая традиция, то переизбранный президент, он как бы растворяется. Где Барак Обама, где Буш-младший, где Клинтон? То есть, они где-то есть, они живут, они что-то делают, но они не влияют на политику. То есть это не азиатская ситуация, восточная такая, как Дэн Сяопин, который не занимал постов, но реально влиял на принятие решений.
И у нас в России не понимают, как человек, если он жив-здоров, может просто уйти от власти и пойти, условно говоря, ловить карасей. Если это переворот, как с Хрущёвым, тогда да. А просто, сам, потому что вышел срок — вот это непонятно. Такого никогда не было, это просто не укладывается в голове: были цари, потом были коммунистические лидеры и никто так не делал никогда. Ельцин, да ушёл сам, но это исключение. Ушёл, потому что устал, как известно. А Горбачёва сместили, Хрущёва сместили, все остальные померли. В общем, нет традиции.
У нас, к сожалению, это не основано на праве. У нас влияние, которое основано на каких-то глубинных правилах жизни, корпоративных нормах, на какой-то общественной морали. У нас «приемлемо» и «неприемлемо», оно не записано в законах, не записано в Конституции, оно как бы живёт внутри нас. Если он сейчас перестанет быть президентом и станет пожизненным сенатором, то всё равно он персонифицирует власть в себе. Ну вот же уже был пример, когда он перестал быть президентом и стал премьер-министром. Главным стал премьер-министр. Почему? Что Конституция поменялась? Нет, просто Путин стал премьер-министром. Поэтому если сейчас он станет пожизненном сенатором, то он в этом качестве останется главным, если сам этого захочет.
Кандидат юридически наук, адвокат Коллегии адвокатов Москвы «Улищенко и партнеры» Дмитрий Чекулаев:
Практика сохранения за бывшим президентом возможности контроля за принятием решений другими ветвями власти существует в некоторых странах в настоящее время. Например, в Казахстане бывший Президент Нурсултан Назарбаев после отставки стал членом Конституционного Совета Казахстана (аналог Конституционного Суда РФ), остался председателем правящей партии и председателем Совета Безопасности Казахстана. Но, конечно, подобного рода «конструкции власти» являются скорее исключением из правил.
Адвокат Сергей Николаев:
Не знаю таких прецедентов, поскольку основной принцип формирования законодательной власти — народное представительство. Но пусть сидит, жалко, что ли? В сенате и так будет тридцать сенаторов, назначаемых президентом. Одним больше, одним меньше…
«Век»: Ст. 79 предусматривает превалирование законов РФ над международным правом или наоборот? Всё-таки РФ оставляет за собой право не исполнять решения, например, того же Европейского суда по правам человека? Формулировка поправки расплывчатая. Так как её можно понимать?
Партнёр юридической фирмы ФБК Legal Александр Ермоленко:
Если чисто конституционно, то так делать нельзя, потому что остаётся ст. 15, которая, слава богу, находится в первой главе (1,2 и 9 главы Конституции неизменяемые — прим. ред.), где написано, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации.
На самом деле это вопрос не только для России, этот вопрос во всех странах возникает. То есть вопрос надконсититуционности международного права. Если мы говорим, что международное право выше или на уровне законов, это ещё люди как-то готовы воспринять. А если мы говорим, что международное право выше Конституции (вообще в теории конституционного права — это дискуссионный вопрос).
У нас так написано в 15 статье, что непонятно — международное право оно выше Конституции, оно рядом с Конституцией, оно под Конституцией — это не ясно. И, вроде бы, вот эта вот поправка нынешняя, она говорит о том, что международное право не выше Конституции.
В принципе, такое подчинение, оно не лишнее, по большому счёту. И на самом деле есть страны, которые считают международное право выше Конституции, это, как правило, континентальная Европа, и есть те страны, которые считают, что их Конституция выше любого права, в том числе и международного, это англосаксы.
И те и те, в принципе, имеют достаточно развитые правовые системы, поэтому это просто вопрос выбора. Руль справа или руль слева — и так, и так можно ездить.
Но здесь, эта поправка, если бы она была принята не в ситуации противостояния России с Западом и со всем миром, а просто в спокойной обстановке, она, может быть, и была бы не лишней. Но на фоне судов по 50 млрд по поводу ЮКОСа и прочих, конечно, считают все так, что международное право «по боку».
Но, опять же, бессмысленно, на мой взгляд, глубоко анализировать текст Конституции на эту тему, потому что она сама как бы по факту «по боку». То есть не важно, как будет сформулирована Конституция и что мы выведем из этих формулировок для себя. Важно, что у нас в судах не применяется международное право и никогда не применялось.
Конституционный суд, он вынужден ориентироваться на решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), потому что это вопрос внешнеполитический. То есть нельзя быть членом Совета Европы и полностью пренебрегать ЕСПЧ.
А вот в районный суд придите и сошлитесь на какую-нибудь конвенцию Международной организации труда, например, то суд это просто не воспримет, он просто не будет слушать вас.
Теперь, что касается конкретно ЕСЧП и будет ли, например, Россия выплачивать, допустим, компенсации своим гражданам по решению ЕСЧП?
На самом деле этот процесс пошёл, он уже идёт. Будем ли мы возвращаться под юрисдикцию ЕСПЧ, скажем аккуратно, или мы просто так и дальше будем отходить от этого, это, на самом деле вопрос.
Но как это сейчас всё выглядит, то, конечно, мы будем всё больше и больше пренебрегать решениями этого суда. То есть просто не будем их исполнять. Ведь международный суд, он не имеет органов принуждения, он не имеет приставов, нет людей, которые придут и заставят что-то делать. Мы просто согласимся с их решением, но ничего не сделаем.
Кандидат юридически наук, адвокат Коллегии адвокатов Москвы «Улищенко и партнеры» Дмитрий Чекулаев:
Здесь ничего нового не появилось. Ранее Конституционный Суд РФ высказывал позицию в своем постановлении, что есть определенные критерии, при которых можно не исполнять решение межгосударственных органов по защите их прав (имея ввиду, прежде всего, ЕСПЧ). Таким критериями, в том числе, является их противоречие положениям Основного закона нашей страны. Полагаю, что введение данной нормы в Конституцию практической цели не преследует и не нарушает верховенство международного права над национальным, закреплённое в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Адвокат Сергей Николаев:
Понимать ее можно именно так, как предписано п. «б» ч.5-1 ст.125 проекта Конституции в сочетании с действующей главой 13.1 закона о Конституционном суде. Россия и сейчас может не исполнять решения ЕСПЧ, если Конституционный суд сочтет, что эти решения невозможно исполнить с точки зрения Конституции РФ. Теперь, если Конституционный суд решит, что решение любого иностранного или международного суда противоречит «основам публичного правопорядка» (что это такое — никто не знает), такое решение можно не исполнять. Иначе говоря, если с Газпрома или Роснефти какой-нибудь стокгольмский арбитраж взыщет вдруг несколько миллионов «стокгольмских долларов», то Конституционный суд РФ вправе будет запретить Газпрому или Роснефти платить эти деньги, потому как публичный правопорядок пострадает.
«Век»: Конституции СССР — 1918, 1924, 1936, 1977 гг. ; России — 1993 г. Можно ли считать новые поправки, фактически, новой Конституцией РФ 2020 года? Или всё-таки, речь идёт именно о поправках?
Партнёр юридической фирмы ФБК Legal Александр Ермоленко:
Нет, конечно же. Это поправки. Её нельзя рассматривать, как отдельную, потому что в этой Конституции самое главное, что есть хорошего, эта первая и вторая главы. Слава богу, хватило авторам дальновидности написать, что их нельзя менять. И девятую главу нельзя менять, потому что в ней говорится, как надо менять Конституцию.
То есть идея в том, что нельзя было бы изменить порядок изменения, но как мы видим, на самом деле, Путин сейчас это уже сделал, то есть он просто проигнорировал и сказал, что пусть ещё Конституционный суд выступит, пусть ещё референдум будет, причём, этот референдум не будем называть референдумом, потому что есть Закон о референдуме…
Кандидат юридически наук, адвокат Коллегии адвокатов Москвы «Улищенко и партнеры» Дмитрий Чекулаев:
С учётом мировой конституционной истории такое количество поправок выглядит беспрецедентным, однако, стоит заметить, что большинство из них так или иначе не вносят ничего нового в жизнь общества и государства и поэтому не могут претендовать на звание новой Конституции. Стоит также отметить, что с точки зрения скорости принятия поправок — это нонсенс. За пару месяцев нельзя рассмотреть и детально проработать те изменения, которые вносятся в Основной закон.
Адвокат Сергей Николаев:
Речь идет о переносе в действующую Конституцию статьи 6 конституции 1977 года — о руководящей и направляющей силе. Только теперь этой силой становится не КПСС, а единолично президент. Фактически закрепляется существующий правопорядок — фактическое отсутствие независимости судей, личная лояльность чиновников, «карманный» парламент с «дрессированной» оппозицией. Зачем менять главу 2 о правах человека, если она фактически применяется по усмотрению опера (оперативный сотрудник полиции — прим. ред.)? Захочет опер — и будет гражданин обвиняемым в хранении наркотиков. А захочет — и будет тот же гражданин потерпевшим от злоупотребления других оперов. Суд и в том, и в другом случае вынесет приговор, в котором напишет, что собранные опером доказательства «последовательные и непротиворечивые». Во сколько раз у нас сейчас оправдательных приговоров меньше, чем при Сталине? Можно ли сейчас пожаловаться на прокурора в ЦК КПСС? Вот и решайте — в которой Конституции было больше демократии.
Тем временем Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) 31 марта опубликовал данные своего исследования о мнении граждан Российской Федерации о предлагаемых поправках к Конституции. Так, по данным Центра, абсолютное большинство респондентов поддержали поправки, затрагивающие социальную сферу и ежегодную компенсацию пенсий (95% и 91% соответственно). Ещё 88%,87% и 86% опрошенных поддержали «создание условий для экологического образования граждан и воспитания экологической культуры», уникальность культурного наследия народов России и защиту животных.
Что касается политического аспекта поправок, то тут граждане страны были не так активны, но, тем не менее, более половины из них (57%) согласились с поправкой к Конституции о снятии ограничений для занимавшего или занимающего должность президента РФ на участие в следующих выборах президента России.
Расширение полномочий Государственной Думы РФ и наделении депутатов полномочиями утверждать заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров поддержали 55% опрошенных.
Несмотря на то, что мировая правоприменительная практика ведёт своё начало с римского права, старейшей из ныне действующих в Европе Конституций считается принятый в 1600 году Основной закон Сан-Марино. Без всяких изменений он просуществовал более трёхсот лет. Только в 1974 году в этот закон пришлось внести дополнение — Декларацию прав граждан и основных принципов государственного устройства. Но и эта поправка была вызвана не несовершенством Конституции, а необходимостью, которую продиктовало время.
Следующими на территории Европы появились в 1771 году Конституции Речи Посполитой (прекратила существование после прекращения существования страны) и Франции (была отменена в результате революционных событий).
Сегодня, наиболее известной и служащей во многих случаях примером современного конституциализма является Конституция США, ратифицированная штатом Делавэр в 1787 году.
При этом за всю историю существования американской Конституции в неё в разное время были внесены только 27 поправок, из которых десять, известные, как «Билль о правах» вступили в силу в 1791 году.
В течение следующих XVIII-XIX веков в Конституцию страны были внесены ещё 5 поправок. Остальные 12 поправок были приняты в течение XX века, причём две из них были взаимоисключающими, то есть 18 поправка о введении «сухого закона» и 21 поправка об отмене 18 поправки.
Между прочим, последняя, 27 поправка к Конституции США («Ни один закон, изменяющий размеры вознаграждения сенаторов и членов Палаты представителей, не должен вступать в силу до проведения следующих выборов в Палату представителей») была принята в 1992 году, хотя впервые она была предложена в 1789 году… Как говорится, ничего личного. Просто 200 лет потребовалось для её ратификации.
Что же касается полного изменения Основного закона, как это периодически происходило в СССР и России, то такого американская Конституция не испытала ни разу.