Россия: усечет ли «регуляторная гильотина» права граждан? (Еurasianet, США). «Минюст»

С 2021 года планируется отменить 2 миллиона избыточных, по мнению властей, требований для бизнеса. По мысли реформаторов, радикальный пересмотр контрольно-надзорной деятельности позволит бизнесу расправить плечи, избавившись от зачастую бессмысленных нормативов.
Поскольку неясно, что и когда придет на смену отменяемым документам, может возникнуть правовой вакуум, считают эксперты. Кроме того, под нож могут попасть не только устаревшие нормативы, но и важные, по мнению специалистов, подзаконные акты. В результате это может повлиять на охрану окружающей среды, здравоохранение и другие сферы.
Суть реформы
Суть метода «регуляторной гильотины», разработанного в начале 2000 годов международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates (JCA), состоит в отказе от тысяч устаревших требований, мешающих экономическому росту. Согласно рекомендациям JCA, «небольшое, правоспособное реформаторское подразделение в центре правительства» должно собрать воедино все нормы, влияющие на деловую активность, отфильтровать их по определенным критериям, а затем — сохранить, упростить или упразднить.
«Гильотиной» воспользовались правительства Южной Кореи, Мексики, Хорватии, Сербии, Молдовы, Украины, Вьетнама, Кении и других стран. Некоторые из них менее чем за год отменили около половины регулирующих норм (Корея, Мексика, Молдова), что, по оценке JCA, позволило сэкономить миллиарды и оказало положительное влияние на ВВП.
Однако не все видят только плюсы в снижении требований для бизнеса. Например, причины пожара в торговом центре «Зимняя вишня» (Кемерово) в 2018 году, в котором погибли 60 человек, объясняли среди прочего тем, что пожарная инспекция долго не проверяла здание из-за «надзорных каникул» для малого бизнеса.
Мораторий на плановые проверки малого, а впоследствии и среднего бизнеса стал частью реформы контрольно-надзорной деятельности, продолжением которой должно стать «гильотинирование» избыточных требований.
Тогдашний замруководителя аппарата правительства РФ, ответственный за реформу, Андрей Любимов, придерживался иного мнения на счет причин пожара в «Зимней вишне». Дело не в том, что существующие требования не достаточно жесткие, а в том, что они не предупреждают риски, говорил он в интервью РИА Новости.
Риски правового коллапса
В России о «регуляторной гильотине» заговорили в 2016 году на Сочинском инвестиционном форуме. Было объявлено, что к 2024 году ущерб бизнеса от госрегулирования (по оценкам ВШЭ, достигавший 6% ВВП) должен будет сократиться на 15-30%.
В 2019 году президент РФ Владимир Путин поручил правительству совместно с деловыми кругами разработать закон, отменяющий с 1 января 2021 года все действующие обязательные требования к бизнесу, подлежащие проверке контролирующими органами. Вместо них должны быть введены новые правила на основе риск-ориентированного подхода, позволяющего варьировать интенсивность надзора в зависимости от степени опасности объекта.
В том же году министерства и ведомства подготовили списки, содержащие сотни нормативных актов, подлежащих отмене. Некоторые из таких актов имеют разве что историческую ценность. Например, было предложено отменить декрет Совнаркома РСФСР «О восьмичасовом рабочем дне», принятый в 1917 году (режим труда и отдыха регулирует Трудовой кодекс 2001 года).
За два дня до отставки правительства в январе 2020 года премьер-министр РФ Дмитрий Медведев подписал постановление об отмене 1259 нормативных документов, принятых в 1917-2002 годах, и анонсировал дальнейшую «чистку» законодательства. В небытие должны уйти еще около 14-20 тысяч советских норм.
Однако далеко не все старые акты неактуальны. По меньшей мере около 700 правил советского времени по-прежнему применяются на практике. Минюст в 2018 году рекомендовал включить их в состав обновленного законодательства.
«Такие проверенные временем акты не надо трогать, — считает председатель Национального союза защиты прав потребителей Павел Шапкин. — Конечно, накопились [устаревшие] нормативы, которые в нынешних реалиях не нужны. Но их и так никто и не выполняет».
В декабре 2019 правительство внесло в Госдуму законопроект «Об обязательных требованиях в РФ». Он определяет принципы, которым должны соответствовать обновленные нормы: законность, обоснованность, определенность, системность, открытость, предсказуемость, исполнимость. Кроме того, должна регулярно проводиться оценка фактического воздействия того или иного требования на регулируемые отношения.
Согласно тексту законопроекта, действующие сегодня обязательные требования федерального значения (кроме особо оговоренных правительством случаев) должны утратить силу 1 января 2021 года. А с 2022 года то же самое должно будет произойти и с аналогичными актами субъектов РФ. «Гильотина» пощадит нормы, связанные с безопасностью, налогообложением, гособоронзаказом, в атомной сфере и в сфере бюджетного законодательства.
Другой правительственный законопроект, «О государственном и муниципальном контроле», призван ослабить давление госструктур на бизнес. Новый подход состоит в отказе от проверок как основного метода контроля, их предлагается заменить на «более мягкие и менее затратные методы, не предполагающие непосредственного взаимодействия с контролируемым лицом».
Согласно дорожной карте по реализации механизма регуляторной гильотины, в 2020 году 40 министерств и ведомств и столько же отраслевых рабочих групп должны «подготовить новую структуру нормативного регулирования для каждой сферы общественных отношений».
Однако некоторые эксперты сомневаются, что эта титаническая работа будет выполнена в срок и что новая система регулирования окажется эффективнее нынешней.
«Решено с 1 января 2021 года упразднить все [подчеркнуто экспертом] нормативно-правовые акты, связанные с контролем и надзором, действующие в России… Таким образом, с начала следующего года инспектора [любого контролирующего органа] можно будет выставить за дверь, если к тому моменту не будут приняты новые документы, определяющие их полномочия… Все ведомства… составляют планы разработки новых нормативно-правовых актов, которые необходимо принять взамен отменяемых, чтобы иметь возможность продолжать исполнение своих… функций после 1 января», — говорит Александр Федоров, руководитель рабочей группы «Охрана окружающей среды» общественного совета при Минприроды.
Времени остается немного, но до конца не известно, какие документы решено сохранить, а какие — отменить или переработать, отметил он. Кроме того, проекты новых регулирующих документов, подготовленные министерствами и ведомствами, должны поступать на утверждение в Минюст, который может вернуть документ на доработку, что в итоге может затянуть процесс.
«К концу года на него [Минюст] свалится гора проектов нормативных актов, которые он точно не успеет рассмотреть и зарегистрировать. 1 января гарантировано будет коллапс: не будет инструкций, приказов, регламентов, без которых любой инспектор как без рук. Они не смогут выполнять свои обязанности», — предполагает Федоров.
Экологи бьют тревогу
Особенно сильно изменения могут ударить по охране окружающей среды. «В результате бездумного использования „регуляторной гильотины“ неконтролируемое загрязнение окружающей среды станет законным», — предупреждают эксперты «Гринпис России».
Законопроект об обязательных требованиях не оговаривает сроков принятия новых норм взамен «гильотинируемых», пишет организация в обращении премьер-министру РФ Михаилу Мишустину. В перечень отменяемых документов «включаются любые нормативные правовые акты без разбора и анализа», утверждается там.
Кроме того, под «гильотину» попадает «большинство правовых актов, обеспечивающих конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, экологическую информацию и возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением», утверждается в сообщении организации.
Например, отмена постановления о контроле состава и свойств сточных вод позволит бесконтрольно сливать в реки коммунальные и промышленные отходы. Отказ от правил, регулирующих загрязнение воздуха, грозит подорвать и без того слабые усилия властей по модернизации системы мониторинга состояния атмосферы.
С упразднением положения об оценке воздействия планируемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, предположительно, зеленый свет могут получить очень спорные проекты, вроде Судского целлюлозного завода на Волге.
В «Гринпис России» опасаются, что «гильотина» послужит частным интересам компаний, заинтересованных в отмене неудобных ограничений и лишит россиян большей части экологических прав. С такой оценкой согласны и опрошенные эксперты.
«В составе рабочей группы по «регуляторной гильотине» по направлению «экология» при аппарате правительства — несколько десятков представителей крупного бизнеса и два чиновника [три]», — говорит Федоров.
Решения в группе, по его словам, принимаются путем простого голосования. Поэтому если какой-то бизнесмен предлагает отменить определенный документ, остальные как правило не возражают и голосуют за.
«Экологические организации в рабочей группе не представлены. Кто готовит списки [актов, подлежащих отмене], на основе каких аргументов и обоснований — непонятно. Списки… рассылаются сотрудниками Газпромнефти», — утверждает Федоров.
«„Регуляторной гильотине‟ подвергают не законы, а подзаконные акты, как будто они существуют сами по себе и никак не соотносятся с требованиями законов… Это смешно», — полагает глава Национального союза защиты прав потребителей Павел Шапкин.
Реформа может привести к дальнейшему росту эко-протестов.
Что еще попадет под гильотину
Изменения могут оказать влияние и на другие чувствительные для общества сферы, такие как здравоохранение, права работников и потребителей.
Пересмотр обязательных требований, касающихся медобслуживания, хаотичен и лишен научной основы, считает президент Лиги защиты пациентов Александр Саверский, входящий в рабочую группу по реализации механизма «регуляторной гильотины».
По его словам, под угрозой не только устаревшие, но и актуальные правила, такие как должностные инструкции врачей и гарантии бесплатного лекарственного обеспечения инвалидов. В списках на отмену оказались и санитарные нормативы, такие как «Канцерогенные факторы и основные требования к профилактике канцерогенной опасности».
Ситуацию, когда Минздрав сам лишает себя рычагов управления подведомственной системой, правозащитник называет странной. Он также опасается расширения полномочий частных страховых компаний, контролирующих расходование средств государственными клиниками.
В рабочих группах, занимающихся подготовкой реформы в сфере здравоохранения, также доминируют представители бизнес-сообщества.
Более ста актов, регулирующих социально-трудовые отношения, предлагает отменить Минтруд.
По словам руководителя юридического департамента Конфедерации труда России Олега Бабича, ключевые с точки зрения профсоюзов документы (например, правила, определяющие критерии вредности на производстве) в их число не попали. Другие нормы (не попавшие в список отменяемых, но требующие переработки) стали предметом дискуссии.
«Пока прямой угрозы [правам трудящихся] нет», — считает Бабич.
Некоторые работодатели пытаются использовать политическую конъюнктуру, чтобы добиться отмены неудобных им правил.
«Авиакомпании оказывают отчаянное сопротивление, [чтобы] максимально сократить отпуска для пилотов и бортпроводников (которые отдыхают 70 дней, а не 28, как большинство трудящихся)», — говорит профсоюзный лидер, отмечая конструктивную позицию Минтранса в этом вопросе.
По мнению главы Национального союза защиты прав потребителей Шапкина, «гильотина» вряд ли серьезно урежет санитарные нормы (СанПиН) и другие правила, регулирующие качество товаров и услуг. В частности, Роспотребнадзор не собирается всерьез пересматривать требования к приготовлению блюд в заведениях общепита, несмотря на возражения рестораторов, сообщал «Коммерсантъ».
В рамках реформы государство готово отказаться от сертификации некоторых видов продукции, в частности — пиротехники, табака, оборудования для ядерных установок, следует из проекта правительственного постановления.
Однако, полагает Шапкин, большую часть ГОСТов упразднили еще в 2000-е, когда на фоне вступления (в 2012 году) России в ВТО состоялась реформа технического регулирования.
«Уже все дерегулировано… Сейчас мы видим последствия этой реформы на полках магазинов», — говорит эксперт.
Проблема с «гильотиной» — в том, что идеология реформы блокирует возможность усиления требований там, где это необходимо, считает собеседник.
«Есть уголовная статья: «мошенничество в сфере кредитования», предусматривающая ответственность только со стороны заемщика. Банк не отвечает за мошенничество ни в каких случаях», — приводит пример Шапкин.
По мнению экспертов, ситуация, когда отмена подзаконных актов вызывает вопросы в некоторых сферах, а документы, идущие им на смену, не подготовлены, несостоятельна с правовой точки зрения и может привести к разрушительным последствиям.
Иван Александров — псевдоним российского журналиста.